Sukupuolten palkkaeron taustalla on monia tekijöitä
Naisten ja miesten palkkatasa-arvo on vielä valitettavan kaukana. Sukupuolten keskimääräinen palkkaero työmarkkinoilla on tällä hetkellä Suomessa noin 16 %. Kyseessä on säännöllisen työajan ansio kokoaikaisilla työntekijöillä – tässä palkkaerossa ei siis ole huomioitu esimerkiksi ylitöiden tai osa-aikatyön vaikutusta. Sukupuolten välinen palkkaero on Suomessa korkeampi kuin EU-maissa keskimäärin, ja se on kaventunut tuskastuttavan hitaasti. Samapalkkaisuutta on pyritty edistämään esimerkiksi työnantajien, palkansaajien ja valtiovallan kolmikantaisilla samapalkkaohjelmilla jo vuodesta 2006 lähtien, mutta niiden vaikutus palkkaeron kaventumiseen on tuloksista päätellen ollut hyvin rajallinen.
Palkkaeron taustalla on monia sitkeitä rakenteellisia tekijöitä. Suomen työmarkkinat ovat poikkeuksellisen voimakkaasti jakautuneet naisten ja miesten aloihin – vain noin 10 % palkansaajista työskentelee aloilla, joilla on vähintään 40 % sekä naisia että miehiä. Loput 90 % työskentelee joko nais- tai miesvaltaisilla aloilla. Naisvaltaisten alojen ongelma on lisäksi palkkauksellinen aliarvostus: niiden palkkataso on huomattavasti alempi kuin miesvaltaisten alojen. Naiset pitävät edelleen noin 90 % perhevapaista, mikä haittaa naisten palkka- ja urakehitystä ja ylläpitää raskaus- ja perhevapaasyrjintää.
Näiden rakenteellisten tekijöiden lisäksi työmarkkinoilla esiintyy myös palkkasyrjintää. Tasa-arvolaki edellyttää, että samasta ja samanarvoisesta työstä on maksettava samaa palkkaa. Myöskään esimerkiksi raskaus tai muu sukupuoleen liittyvä syy ei saa johtaa siihen, että henkilöä syrjittäisiin palkkauksessa.
Palkkasyrjintäepäilyt näkyvät myös tasa-arvovaltuutetun asiakkaiden yhteydenotoissa: työelämän osalta edelle menevät vain raskautta ja perhevapaita sekä työhönottotilanteita koskevat yhteydenotot.
Sama palkka samasta – mutta myös samanarvoisesta työstä
Saman palkan maksaminen samasta työstä on kohtuullisen helppo hahmottaa. Tällöin puhutaan yleensä tehtäväkohtaisesta palkasta, jonka olisi oltava sama samaa työtä tekevillä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei kokonaispalkassa voisi olla eroja: työntekijöiden työsuoritus voi olla erilainen, mikä voi näkyä henkilökohtaisessa lisässä tai muussa suoriutumiseen perustuvassa palkanosassa. Työntekijöiden työaikakorvaukset voivat myös vaihdella esimerkiksi vuorotyön vuoksi. Usein kuulee sanottavan, ettei työntekijöille voisi tasa-arvon nimissä enää maksaa erilaisia palkkoja, mutta tästä ei ole kyse: palkkaerot on vain pystyttävä perustelemaan objektiivisesti, esimerkiksi eroina työn vaativuudessa, suoriutumisessa tai kokemuksessa. On myös syytä muistaa, että kaikkien palkanosien on määräydyttävä syrjimättömillä perusteilla.
Samanarvoisen työn määrittely onkin hankalampaa. Sekä Kansainvälisen työjärjestön ILOn samapalkkaisuussopimus (nro 100) 70 vuoden takaa että Euroopan unionin perustamissopimus (Rooman sopimus) vuodelta 1957 edellyttävät, että samaa palkkaa maksetaan sekä samasta että samanarvoisesta työstä, ja tätä edellyttää myös oma tasa-arvolakimme.
Tasa-arvolaissa ei määritellä, mitä samanarvoisella työllä tarkoitetaan. Asiaa on kuitenkin avattu lain esitöissä sekä esimerkiksi Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Tasa-arvolakia koskevassa hallituksen esityksessä 19/2014 asia on ilmaistu seuraavasti: ”Samanarvoisella työllä tarkoitetaan työtä, jota on pidettävä yhtä vaativana kuin toista työtä. Samapalkkaisuusvaatimus koskee samanarvoisia töitä silloinkin, kun työt ovat hyvin erilaisia, jos niitä voidaan pitää yhtä vaativina.” Tällöin voidaan ottaa huomioon ”erilaiset tekijät kuten työn luonne, koulutus ja työolosuhteet. Lähtökohtana on siis töiden sisällön ja niiden työntekijälle asettamien vaatimusten vertaaminen. Töitä vertailtaessa on kiinnitettävä huomiota työtehtävien laatuun ja sisältöön sekä niihin oloihin, joissa työtä tehdään. Vertailun tulee perustua siihen työhön, jota työntekijät tosiasiassa tekevät.”
Samanarvoisen työn arvioinnilla on merkitystä sekä tasa-arvolain palkkasyrjintäkieltojen kohdalla että palkkatasa-arvon edistämisessä työpaikoilla. Tasa-arvolaissa työnantajille on asetettu velvoitteita edistää sukupuolten tasa-arvoa työpaikoilla tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti. Lain 6 §:n mukaan jokaisen työnantajan tulee muun ohella edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa työehdoissa, erityisesti palkkauksessa. Vähintään 30 työntekijän työpaikkoja koskee lisäksi tasa-arvosuunnitelman laatimisvelvoite: työnantajan on laadittava vähintään joka toinen vuosi erityisesti palkkausta ja muita palvelussuhteen ehtoja koskeva tasa-arvosuunnitelma, jonka mukaisesti toteutetaan tasa-arvoa edistävät toimet. Tasa-arvosuunnitelma on laadittava yhteistyössä henkilöstön edustajien kanssa, ja heillä on oltava riittävät osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet suunnitelmaa laadittaessa.
Olennainen osa tasa-arvosuunnitelmaa on palkkakartoitus. Sen avulla selvitetään, ettei saman työnantajan palveluksessa olevien samaa tai samanarvoista työtä tekevien naisten ja miesten välillä ole perusteettomia palkkaeroja.
Tasa-arvovaltuutetun tehtäviin kuuluu valvoa, että työpaikkojen tasa-arvosuunnitelmat tehdään ja että ne täyttävät lain vaatimukset. Tasa-arvosuunnitelman laatimisvelvollisuus koskee tällä hetkellä noin 8.000 työpaikkaa, joten käytännön mahdollisuudet valvoa suunnitelmia ovat rajalliset. Tasa-arvovaltuutetun havaintojen mukaan – joita tukevat eri tahojen selvitykset, kuten Tilastokeskuksen tutkimus viime vuodelta – palkkakartoitukset ovat kuitenkin pääsääntöisesti puutteellisia. Niistä on usein jätetty osa henkilöstöstä pois, vaikka palkkakartoituksen tulisi kattaa koko henkilöstö. Analyysiä palkkaeroista ja niiden syistä näkee suunnitelmissa hyvin harvoin, eikä samanarvoisia töitä ole juurikaan arvioitu.
Puutteellisista palkkakartoituksista ei voi syyttää pelkästään niiden laatijoita. Palkkakartoituksen tarkoitus ja sisältö on määritelty tasa-arvolain 6 b §:ssä, joka ei ole rakenteeltaan aivan johdonmukainen: vaikka tarkoituksena on arvioida sukupuolten palkkaeroja samoissa ja samanarvoisissa töissä, voi työntekijät kuitenkin ryhmitellä esimerkiksi työehtosopimuksen tai muun työpaikalla sovellettavan palkkausjärjestelmän mukaan. Ne eivät puolestaan kovin usein pidä sisällään työpaikan kaikkien töiden vaativuuden arviointia yhteismitallisesti: erilaiset työt saattavat kuulua eri palkkausjärjestelmien tai jopa eri työehtosopimusten piiriin. Esimerkiksi teollisuudessa on varsin tavallista, että saman yrityksen työntekijät kuuluvat yhden työehtosopimuksen piiriin, toimihenkilöt toisen ja ylempien toimihenkilöiden palkkaus saattaa määräytyä puhtaasti henkilökohtaisen työsopimuksen perusteella.
Palkkakartoitus voi siis edesauttaa paitsi palkkatasa-arvon edistämistä työpaikalla, myös palkkasyrjinnän havaitsemista. Palkkasyrjinnän havaitseminen edellyttää kuitenkin yleensä myös muuta tietoa palkoista.
Palkkasyrjinnän havaitseminen edellyttää tietoa palkoista
Palkkasyrjinnän arvioiminen edellyttää yleensä sitä, että työntekijä voi saada tietoja paitsi omasta palkastaan, myös vertailuhenkilön tai -henkilöiden eli ns. verrokkien palkasta. Voimassa olevan tasa-arvolain mukaan yksityisen sektorin työntekijällä ei ole kuitenkaan oikeutta saada tietoja työtoverinsa palkasta. Tasa-arvolain mukaan ”työnantajan on annettava selvitys työntekijälle tämän palkkauksen perusteista ja muut työntekijää koskevat välttämättömät tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida, onko 8 §:n 1 momentin 2 tai 3 kohdan mukaista palkkasyrjinnän kieltoa noudatettu.” Myös lain esitöissä todetaan, että työntekijällä on oikeus saada tietoa nimenomaan oman palkkansa perusteista – ei sen sijaan verrokin palkasta, jotta hän voisi arvioida, onko häntä syrjitty.
Yksityisen sektorin työntekijän on pyydettävä palkkatietoja käytännössä henkilöstön edustajan kautta, mikäli työpaikalla sellainen on. Luottamusmiehellä tai luottamusvaltuutetulla on tasa-arvolain mukaan itsenäinen oikeus saada palkkaa ja työehtoja koskevia tietoja yksittäisestä työntekijästä hänen suostumuksellaan tai työntekijäryhmästä, silloin kun on aihetta epäillä palkkasyrjintää sukupuolen perusteella.
Tasa-arvolaissa on myös ns. palkkabulvaanisäännös (17 § 3 momentti), jota on kritisoitu sen byrokraattisuudesta eikä sitä ole käytännössä koskaan sovellettu. Sen mukaan tasa-arvovaltuutettu toimisi tietojen toimittajana palkkasyrjintäepäilyssä: palkkasyrjintää epäilevän työntekijän pyynnöstä työntekijän edustajalla on oikeus saada palkkaa ja työehtoja koskevia tietoja yksittäisestä työntekijästä tasa-arvovaltuutetulta silloin, kun epäilyyn on perusteltua aihetta.
Julkisella sektorilla palkat ovat nimikirjalain nojalla julkisia, joten kuka tahansa voi pyytää tietoja julkisen sektorin työntekijän, viranhaltijan tai virkamiehen palkasta. Tämä ei kuitenkaan koske tuleville hyvinvointialueille siirtyviä noin 200.000 palkansaajaa, kuten jäljempänä todetaan.
Palkka-avoimuuden lisääminen on valmistelussa
Esitin kolme vuotta sitten tasa-arvoministeri Annika Saarikolle luovuttamassani Selvityksessä palkka-avoimuudesta (STM raportteja ja muistioita 41/2018), että palkkatietojen saamista helpotettaisiin myös yksityisellä sektorilla. Työntekijän olisi saatava kaikki tarpeelliset tiedot, joiden perusteella voisi arvioida, onko palkkasyrjinnän kieltoa noudatettu. Tämä pitäisi sisällään verrokin tai verrokkien palkkatiedot. Tämä näkemys toistettiin tasa-arvovaltuutetun kertomuksessa eduskunnalle loppuvuonna 2018.
Palkkatietojen avoimuutta on sittemmin käsitelty kolmikantaisesti sekä pääministeri Juha Sipilän kaudella että nykyisen hallituksen aikana. Olen ollut molemmissa työryhmissä mukana.
Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa todetaan, että perusteettomien palkkaerojen ja palkkasyrjinnän poistamista edistetään lisäämällä palkka-avoimuutta lainsäädännön keinoin. Perusteettomiin naisten ja miesten välisiin palkkaeroihin puututaan nykyistä tiukemmin. Lisäksi hallitusohjelmassa todetaan, että tasa-arvolakiin lisätään henkilöstön, henkilöstöedustajien ja yksittäisten työntekijöiden oikeuksia ja tosiasiallisia mahdollisuuksia lisätä palkkatietoutta ja puuttua tehokkaammin palkkasyrjintään.
Viimeisimmän työryhmän toimikausi päättyi elokuun lopussa, ja sen loppuraportin julkistamista odotellaan. Työryhmä käsitteli palkka-avoimuutta niin yksilön tiedonsaantioikeuden kuin palkkakartoituksissa käsiteltävien palkkatietojen näkökulmasta. Työryhmän työ ei ollut helppo: työnantajapuoli on suhtautunut palkka-avoimuuden lisäämiseen hyvin kielteisesti, ja Elinkeinoelämän keskusliitto jätti työryhmän jo sen alkutaipaleella.
Monilla työpaikoilla, erityisesti IT-alalla, on jo lisätty palkkatietojen avoimuutta vapaaehtoisuuden pohjalta. Palkka-avoimuutta on kuitenkin lisättävä myös lainsäädännön keinoin, jotta palkkasyrjintää saadaan kitkettyä koko työmarkkinoilta ja palkkatasa-arvon edistäminen työpaikoilla tehostuu. Pidän siksi hyvin tärkeänä, että työryhmän esitykset etenevät eduskuntaan ja tulevat siellä hyväksytyiksi.
Palkka-avoimuutta halutaan lisätä myös EU:n tasolla
Palkkatasa-arvon edistäminen on vahvasti Euroopan komission työlistalla, ja sitovat toimet palkkaläpinäkyvyyden lisäämiseksi ovat olleet yksi komission ensisijaisista politiikkatavoitteista. Euroopan komission tasa-arvostrategian (2020 – 2025) yhtenä tavoitteena on sukupuolten palkka- ja eläke-erojen kaventaminen. Strategiassa todetaan, että palkkaeroja ja -syrjintää on helpompi havaita, jos palkkatasoista on saatavilla tietoa. Avoimuuden puutteen vuoksi monet naiset eivät tiedä tai pysty osoittamaan, että heille maksetaan liian vähän.
Komissio antoikin 4.3.2021 ehdotuksen uudeksi palkkauksen läpinäkyvyyttä lisääväksi direktiiviksi. Ehdotuksen nimi – ehdotus direktiiviksi miesten ja naisten samapalkkaisuuden periaatteen soveltamisen lujittamisesta palkkauksen läpinäkyvyyden ja täytäntöönpanomekanismien avulla – ei ehkä ole kovin inspiroiva, mutta se pitää sisällään tärkeitä toimenpiteitä palkka-avoimuuden lisäämiseksi.
Direktiiviehdotuksessa keskitytään kahteen samapalkkaisuuden keskeiseen osatekijään, jotka ovat palkkauksen läpinäkyvyyden parantaminen sekä työntekijöiden että työnantajien kannalta ja oikeussuojan parempi saatavuus palkkasyrjinnän uhreille. Palkkauksen läpinäkyvyyttä koskevat ehdotukset ovat seuraavat:
- Palkkauksen läpinäkyvyys työnhakijoille. Työnantajien on kerrottava työstä maksettava alkupalkka tai sen vaihteluväli työpaikkailmoituksessa tai ennen työpaikkahaastattelua. Työnantajat eivät saa kysyä työnhakijoilta heidän palkkahistoriastaan.
- Työntekijöiden oikeus saada tietoa. Työntekijöille taataan oikeus pyytää työnantajaltaan tietoja henkilökohtaisesta palkkatasostaan ja samaa tai samanarvoista työtä tekevien työntekijäryhmien keskipalkkatasosta sukupuolen mukaan eriteltynä.
- Raportointi sukupuolten palkkaerosta. Vähintään 250 työntekijän työnantajien on julkaistava tiedot naisten ja miesten palkkaerosta organisaatiossaan. Lisäksi niiden olisi annettava sisäisiä tarkoituksia varten tiedot naisten ja miesten palkkaerosta samaa tai samanarvoista työtä tekevissä työntekijäryhmissä.
- Yhteinen palkka-arviointi. Kun sukupuolten palkkaero on palkkaraportoinnin mukaan 5 prosenttia tai enemmän ja kun eroa ei voida perustella objektiivisten, sukupuolineutraalien tekijöiden avulla, työnantajien on suoritettava palkka-arviointi yhdessä työntekijöiden edustajien kanssa.
Suomen hallitus on eduskunnalle antamassaan ns. U-kirjelmässä todennut, että direktiiviehdotus on pääosin kannatettava, joskin se vaatii vielä joiltakin osin selkeytystä. Ehdotuksella tulisi todennäköisesti olemaan merkittäviäkin vaikutuksia Suomen lainsäädäntöön, ja tätä on jatkotyöskentelyssä vielä selvitettävä. Myös kirjelmän käsitellyt eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta piti direktiiviehdotuksen tavoitteita kannatettavina. Direktiiviehdotuksen käsittely jatkuu unionin jäsenmaiden työryhmässä.
Samapalkkaisuuden edistäminen ja palkkasyrjinnän kitkeminen työmarkkinoilta edellyttävät laajan keinovalikoiman käyttöä, mikä on nähtävissä myös komission direktiiviehdotuksesta. Onkin tärkeää, että Suomi tukee komission direktiiviehdotusta sen lisäksi, että palkka-avoimuutta käsittelevän työryhmän esitykset hyväksytään.
Ovatko hyvinvointialueiden työntekijät palkkasalaisuuden piirissä?
Kuten edellä on todettu, ovat julkisen sektorin palkkatiedot julkisia. Tämä koskee niin kuntia, kuntayhtymiä, valtiota kuin evankelis-luterilaista kirkkoakin. Sen sijaan näyttää siltä, että hyvinvointialueille kunnista ja kuntayhtymistä siirtyvä henkilöstö ei enää olisikaan palkka-avoimuuden piirissä. Nimikirjalakia, jossa palkkojen julkisuus on todettu, ei ole muutettu hyvinvointialueita koskevien lakien säätämisen yhteydessä. Tämä merkitsee, että lähes 200.000 palkansaajaa saattaa siirtyä paitsi hyvinvointialueiden palvelukseen, myös palkkasalaisuuden piiriin.
Olen kiinnittänyt asiaan huomiota hyvinvointialueita koskevan lainsäädännön eri valmisteluvaiheissa. Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta totesikin sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa pitävänsä tärkeänä, että palkkatietojen julkisuus laajennetaan koskemaan myös tulevien hyvinvointialueiden henkilöstön palkkausta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ei kuitenkaan ottanut mietinnössään asiaan kantaa. Lähestyin asiassa kirjeitse myös pääministeri Sanna Marinia ja muita asian kannalta keskeisiä ministereitä elokuun lopussa. Tätä kirjoittaessa minulla ei ole tietoa, ovatko kannanottoni johtaneet toimenpiteisiin.
Pidän tärkeänä, että palkka-avoimuudessa ei otettaisi takapakkia. Hallituksen tahtotila on hallitusohjelman perusteella palkkojen läpinäkyvyyden lisääminen, joten uskon ja toivon että tämäkin asia saadaan vielä ratkaistua.
Jukka Maarianvaara
Tasa-arvovaltuutettu
Tasa-arvovaltuutettu valvoo naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain noudattamista. Valtuutettu antaa ohjeita ja neuvoja tasa-arvolakiin liittyvistä kysymyksistä, sukupuoleen perustuvasta syrjinnästä ja sukupuolten tasa-arvon edistämisestä.
